破解村級債務問題，一是要逐步解決遺留問題，二是要防控新生債務風險。從根子上解決新生債務問題，需要正確定位鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要改變財政資金投入機制，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟需量力而行。
日前，據(jù)媒體報道，當下鄉(xiāng)村振興深入推進，不少農(nóng)村村容村貌發(fā)生巨變。但在大力建設過程中，一些村集體負債過高，有的地方村均負債數(shù)百萬元，且越是“明星村”“典型村”，債務越重。此外，村債還呈現(xiàn)出“舊債未消、新債又來”的特點。
村級債務是困擾基層治理的難題。據(jù)《半月談》報道，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心2018年發(fā)表的一份調(diào)查報告指出，截至2006年底，全國村級債務規(guī)模為4000億元。由于此后沒有開展此項統(tǒng)計工作，村級債務缺乏全國性的數(shù)據(jù)。近年來，隨著國家財政轉移力度加大和農(nóng)村義務教育債務化解工作的有效推進，村級遺留債務規(guī)模有所下降。但與此同時，部分地區(qū)在實施鄉(xiāng)村建設過程中，又催生出新型村級債務。
不同時期村級債務的成因有所差異。稅費改革之前，農(nóng)民承擔農(nóng)村基層治理成本，上世紀九十年代中后期農(nóng)村債務水平一路飆升。這一時期造成村級債務的原因，包括農(nóng)村公共事業(yè)建設擴大、基層治理不規(guī)范和部分地區(qū)村鎮(zhèn)兩級組織從事經(jīng)營活動等。稅費改革之后，公共財政向農(nóng)村覆蓋，基層治理和農(nóng)村公共建設成本開始由國家承擔。但為了調(diào)動基層積極性，不少類型的政府項目資金落地時，需要按照比例配套，一些集體經(jīng)濟弱的村莊舉債開展村莊建設，形成村級債務。近些年，一些地區(qū)基層政府大力推動村莊經(jīng)營性開發(fā)，打造鄉(xiāng)村全域旅游，誘發(fā)村級債務新風險。
村級負債的負面效應很大。以湖北省為例，部分縣市村級負債平均近百萬元。這些村級債務，一部分是稅改前當?shù)卮逦M織以公家名義向私人借款，用于完成上級政府當時下達的“三提五統(tǒng)”任務。這類借債已經(jīng)拖了二十多年，一些當事人甚至直到離世都沒有等到問題的解決。村級債務鎖定后，鄉(xiāng)村組織的公信力受到影響，部分農(nóng)戶拖欠政府的稅費“不了了之”，當年積極繳納稅費和借款給村組織的農(nóng)戶，其中一部分人從之前的“積極分子”轉變?yōu)榇寮壒ぷ髦械摹搬斪討簟?，村級公共事務屢屢受到這些私人債權人的阻撓。部分負債嚴重的村莊，村級工作只能維持基本局面，基層治理工作很難展開。一些村級組織為了自行化解債務，將“四荒地”、水面、林木等集體資源一次性變現(xiàn)，造成村莊集體經(jīng)濟倒退。
破解村級債務問題，一是要逐步解決遺留問題，二是要防控新生債務風險。遺留債務中最緊迫的是村級組織公對私借款欠款部分，對此，國家有關部門需要在全面調(diào)查核實的基礎上，出臺專門性政策，由財政兜底解決。當前，需要密切注意村級新生債務風險防控問題。從根子上解決新生債務問題，需從以下三個方面入手。
一是正確定位鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?；仡櫞寮墏鶆招纬蓺v史可以看出，在鄉(xiāng)村積極發(fā)展和積極建設時期，由于投入力度大反而更容易發(fā)生村級債務。當前，我國進入鄉(xiāng)村發(fā)展新階段，部分地區(qū)基層政府制定了全域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃。避免在振興鄉(xiāng)村的過程中出現(xiàn)新的村級債務，關鍵在于將鄉(xiāng)村振興作為一項戰(zhàn)略工作來抓。因此，鄉(xiāng)村振興應當分階段推進：2035年之前農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的大趨勢不會變，這一階段的鄉(xiāng)村建設應當定位于“底線目標”，做好“補短板”，為農(nóng)民提供基本的生產(chǎn)生活秩序；到2050年左右城鎮(zhèn)化結束后，農(nóng)村人口大幅減少，再實現(xiàn)“補齊”，真正進入“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的階段。
二是改變財政資金投入機制。在事關農(nóng)民生產(chǎn)生活的農(nóng)村必需公共品方面，包括農(nóng)田水利、安全飲水工程、道路村村通等，加大政府財政投入力度，減少基層配套要求。做好涉農(nóng)項目資金整合機制，構建農(nóng)村公益建設中的農(nóng)民參與機制，解決農(nóng)村公共品供給“最后一公里”問題。優(yōu)化對基層政府的考核機制，改變基層干部的政績觀，杜絕鄉(xiāng)村建設中“造盆景”“堆亮點”的現(xiàn)象。
三是村莊集體的經(jīng)營性開發(fā)行為當慎重。改革開放之后，沿海部分地區(qū)抓住市場機遇，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集體經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。進入上世紀九十年代后，隨著買方市場向賣方市場轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)逐漸回落。這之后我國絕大部分農(nóng)村集體組織退出市場經(jīng)營活動，少部分集體經(jīng)濟實力雄厚的村莊，主要依靠土地開發(fā)、物業(yè)出租獲得收入。當前我國經(jīng)濟重心在城市，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展空間有限，只有少部分區(qū)位條件優(yōu)越的城中城郊村，有機會借助政府土地開發(fā)政策而實現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，占全國農(nóng)村絕大多數(shù)的一般農(nóng)業(yè)型村莊，需慎重對待村莊集體的經(jīng)營性開發(fā)行為?！ 。ㄗ髡呦滴錆h大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員、博士生導師）
