9月23日是首個(gè)“中國(guó)農(nóng)民豐收節(jié)”，黃山市徽州區(qū)唐模古鎮(zhèn)里，金黃的玉米、鮮紅的辣椒、黑色的豆子、橙色的南瓜……五顏六色的秋收農(nóng)作物為古老的水墨徽州增添了幾分亮色。中國(guó)青年報(bào)·中青在線記者 李建泉/攝
近日，文化和旅游部等17部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出各地從農(nóng)村實(shí)際和旅游市場(chǎng)需求出發(fā)，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游環(huán)境，豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游向市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，全面提升鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展質(zhì)量和綜合效益，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)村全面振興作出重要貢獻(xiàn)。
《意見(jiàn)》是貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》的重要舉措，將有效推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)增效，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展，加快形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。
它明確了促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的五項(xiàng)措施，包括：加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化區(qū)域布局，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游區(qū)域協(xié)同發(fā)展；完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)，改善鄉(xiāng)村旅游環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游便利化；豐富文化內(nèi)涵，提升產(chǎn)品品質(zhì)，豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品類型，提高鄉(xiāng)村旅游服務(wù)管理水平；創(chuàng)建旅游品牌，加大市場(chǎng)營(yíng)銷，培育構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游品牌體系，創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游營(yíng)銷模式；注重農(nóng)民受益，助力脫貧攻堅(jiān)，探索推廣發(fā)展模式，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。同時(shí)，還明確了推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的保障措施，包括完善財(cái)政投入機(jī)制、加強(qiáng)用地保障、加強(qiáng)金融支持、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。
《意見(jiàn)》要求，各地各部門(mén)要把鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村旅游發(fā)展工作，結(jié)合實(shí)際出臺(tái)落實(shí)意見(jiàn)或?qū)嵤┓桨?，明確部門(mén)工作職責(zé)，建立督導(dǎo)機(jī)制，形成推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的強(qiáng)大合力，推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)貫徹落實(shí)。
鄉(xiāng)村旅游是旅游業(yè)的重要組成部分，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量，多位專家學(xué)者從加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)等方面對(duì)《意見(jiàn)》發(fā)揮的重要作用進(jìn)行了解讀。
打造生態(tài)田園
中央民族大學(xué)旅游管理教研室張瑛教授認(rèn)為，《意見(jiàn)》是對(duì)黨的十九大提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步落實(shí)?！爱a(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傮w部署，要求鄉(xiāng)村旅游在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)、治理、生活方面有更多作為。產(chǎn)業(yè)興旺是根本基礎(chǔ)，要通過(guò)鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，做大做強(qiáng)鄉(xiāng)村觀光旅游業(yè)、休閑旅游業(yè)、養(yǎng)老旅游業(yè)、鄉(xiāng)土特色旅游產(chǎn)品、創(chuàng)意旅游產(chǎn)品等，吸引更多的資本、技術(shù)和人才到農(nóng)村去；生態(tài)宜居是首要問(wèn)題，要注重開(kāi)發(fā)與保護(hù)并舉，通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，加強(qiáng)農(nóng)村自然生態(tài)和文化生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，留住青山綠水和田園風(fēng)光。
中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所鐘林生研究員認(rèn)為，良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富，生態(tài)環(huán)境與鄉(xiāng)村旅游相輔相成，因此在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過(guò)程中，必須把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在優(yōu)先位置，必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，只有生態(tài)環(huán)境保護(hù)好了，鄉(xiāng)村旅游才有可持續(xù)發(fā)展的資源與環(huán)境基礎(chǔ)。同時(shí)，通過(guò)生態(tài)旅游推動(dòng)鄉(xiāng)村自然資本加快增值，實(shí)現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的有機(jī)統(tǒng)一。
“《意見(jiàn)》非常準(zhǔn)確地抓住了當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游存在的一些問(wèn)題及癥結(jié)，提出因地制宜、特色發(fā)展。從農(nóng)家樂(lè)到田園綜合體，鄉(xiāng)村旅游取得喜人成績(jī)的同時(shí)，也存在鄉(xiāng)村文化流逝、千村一面等問(wèn)題，影響了可持續(xù)發(fā)展。《意見(jiàn)》指明了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)的方向，真正把農(nóng)民勞動(dòng)生活、鄉(xiāng)村風(fēng)情風(fēng)貌、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色體現(xiàn)出來(lái)，把鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)打造成農(nóng)民就業(yè)增收、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新增長(zhǎng)極。”北京大學(xué)戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)竇文章教授說(shuō)。
注重農(nóng)民受益，助力脫貧攻堅(jiān)
中國(guó)科學(xué)院旅游研究中心總規(guī)劃師寧志中說(shuō)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，鄉(xiāng)村旅游的市場(chǎng)規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大。我國(guó)大約70%的旅游資源分布在鄉(xiāng)村，特別是一些“老少邊窮”地區(qū)，旅游資源豐富，但開(kāi)發(fā)率較低，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)潛力巨大。以資源和市場(chǎng)為導(dǎo)向，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游區(qū)域布局，將鄉(xiāng)村旅游納入?yún)^(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游規(guī)?；?、集群化發(fā)展，對(duì)于區(qū)域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有重要意義。
在“完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)”方面，《意見(jiàn)》提出，提升鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施，完善鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系。竇文章認(rèn)為，該措施有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。一方面，通過(guò)提升鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施，不但能有效改善旅游接待服務(wù)環(huán)境，也能夠有效提升農(nóng)民的生活環(huán)境；另一方面，通過(guò)完善鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系，不但能為游客提供便利的旅游服務(wù)，同時(shí)也能帶動(dòng)鄉(xiāng)村相應(yīng)公共服務(wù)體系的建設(shè)。
北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院旅游管理學(xué)院唐承財(cái)副教授分析認(rèn)為，完善鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施有助于改善鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)環(huán)境，營(yíng)造良好的招商引資環(huán)境，形成多主體參與鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的模式，帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展活力。從硬環(huán)境和軟環(huán)境兩方面提升鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系，有利于給游客提供更加便利、舒適的旅游公共環(huán)境，提升游客滿意度，為鄉(xiāng)村旅游的持續(xù)發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)形象。
在“注重農(nóng)民受益，助力脫貧攻堅(jiān)”方面，《意見(jiàn)》提出，探索推廣發(fā)展模式，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民更好分享旅游發(fā)展紅利。
“只有讓農(nóng)民參與其中，并從鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中受益，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展才最有價(jià)值和意義?！敝袊?guó)旅游研究院產(chǎn)業(yè)所吳麗云副研究員說(shuō)，多方參與的模式，可以將不同利益主體融為一體，有效發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化利用，鄉(xiāng)村旅游效益的最大化發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富、投資者獲得合理回報(bào)、鄉(xiāng)村環(huán)境持續(xù)美化的共贏格局。
“《意見(jiàn)》中最讓我關(guān)注的措施是‘注重農(nóng)民受益，助力脫貧攻堅(jiān)’。尤其是《意見(jiàn)》中提出的推動(dòng)本地村民與旅游者對(duì)環(huán)境與服務(wù)的共享。也正因如此，旅游的發(fā)展才能夠惠及更多的鄉(xiāng)村居民，更好地得到本地居民的理解和支持，從而保證鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心副主任劉德謙說(shuō)。
強(qiáng)化四項(xiàng)要素保障
鄉(xiāng)村旅游是旅游業(yè)的重要組成部分，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量，在加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)等方面發(fā)揮著重要作用。《意見(jiàn)》在整合資金資源、強(qiáng)化要素保障方面，明確了四方面內(nèi)容，即完善財(cái)政投入機(jī)制，加大中央基建投資向鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目?jī)A斜；加強(qiáng)用地保障，各地將鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃；加強(qiáng)金融支持，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供信貸支持，扶持鄉(xiāng)村旅游龍頭企業(yè)發(fā)展；加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，將鄉(xiāng)村旅游納入各級(jí)鄉(xiāng)村振興干部培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的專題培訓(xùn)。
吳麗云認(rèn)為，強(qiáng)化要素保障提出的四條內(nèi)容是針對(duì)當(dāng)前制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的根本性因素提出的，屬于對(duì)癥下藥。“內(nèi)容的提出有利于真正解決制約鄉(xiāng)村旅游快速優(yōu)質(zhì)發(fā)展的問(wèn)題，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，并借助鄉(xiāng)村旅游的帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，貧困戶脫貧，早日實(shí)現(xiàn)到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)?！?/p>
北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院李柏文教授也認(rèn)為，強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游要素保障對(duì)鄉(xiāng)村振興具有重大的意義。“長(zhǎng)期以來(lái)，資金、土地、人才、知識(shí)等要素發(fā)展不足、不充分，是制約我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的主要原因，城鄉(xiāng)要素對(duì)流機(jī)制未形成。此次《意見(jiàn)》針對(duì)瓶頸問(wèn)題，重在補(bǔ)短板，鄉(xiāng)村旅游將成為生產(chǎn)要素集聚流動(dòng)的平臺(tái)，將成為鄉(xiāng)村振興的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮示范和帶動(dòng)效應(yīng)，形成一種重要的城鄉(xiāng)要素交換與流動(dòng)的機(jī)制，從而為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興提供產(chǎn)業(yè)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展，造福億萬(wàn)百姓?！?/p>
“資金、土地、人力是任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展中三個(gè)必要的核心要素，對(duì)于鄉(xiāng)村旅游尤其如此。”北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院旅游管理學(xué)院馮凌副教授分析認(rèn)為，由于鄉(xiāng)村旅游資源相對(duì)分布零散，需要較大的投資進(jìn)行整合和提升開(kāi)發(fā)，在“最嚴(yán)格的土地管理制度”下需要一定的土地利用彈性指標(biāo)配套服務(wù)設(shè)施，需要一批有情懷、有能力、有經(jīng)驗(yàn)的投資人下鄉(xiāng)進(jìn)行示范性開(kāi)發(fā)，從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)乩习傩詹粩嗵岣呓ㄔO(shè)經(jīng)營(yíng)和管理服務(wù)水平。
疏通落實(shí)難點(diǎn)
吳麗云分析現(xiàn)存難點(diǎn)主要有兩方面：一方面是土地使用中的規(guī)劃銜接，“多規(guī)合一”并未在各地有效實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與土地利用規(guī)劃如何實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接還有一定難度；另一方面是金融支持，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中很多貸款規(guī)模小，盈利存在不確定性，與金融機(jī)構(gòu)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)存在沖突，如何有效銜接也有難度。李柏文認(rèn)為，培養(yǎng)一批扎根鄉(xiāng)村的旅游人也非常關(guān)鍵，因?yàn)樗麄兗仁侨瞬鸥侵魅恕?/p>
為讓《意見(jiàn)》保障要素更好地落實(shí)到位，馮凌提出三點(diǎn)建議：一是多部門(mén)合作，切實(shí)將脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的資金向鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)傾斜，在農(nóng)、林、水利、交通等設(shè)施建設(shè)中預(yù)置旅游服務(wù)功能。政府性金融部門(mén)如各地農(nóng)行、農(nóng)商行、信用社要針對(duì)性設(shè)計(jì)農(nóng)民能貸、好貸的金融產(chǎn)品；二是地方要將鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)用地納入規(guī)劃和計(jì)劃，允許利用村集體建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施配套用地、“四荒地”和農(nóng)民自有宅基地建設(shè)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目；三是開(kāi)展旅游培訓(xùn)送教下鄉(xiāng)活動(dòng)，號(hào)召旅游院校、規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、民間組織和熱心的專業(yè)人士下鄉(xiāng)，為基層旅游部門(mén)和鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者送教上門(mén)。
李柏文認(rèn)為，“在財(cái)政投入方面如果能形成立法，則引導(dǎo)效果將非常巨大”。在他看來(lái)，土地利用方面，要積極探索生態(tài)紅線的新畫(huà)法，處理好生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，倡導(dǎo)就地城鎮(zhèn)化，適度城鎮(zhèn)化，要去地產(chǎn)化和城市化；在金融方面，要充分利用旅游流量的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)，提高旅游投資回報(bào)率；在人才培養(yǎng)方面，合理引進(jìn)管理、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)、市場(chǎng)等短缺人才，可借鑒深圳大鵬區(qū)開(kāi)辦社區(qū)旅游學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)，形成鄉(xiāng)村旅游人才培養(yǎng)基地。
