實施鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業全局出發、深刻把握新時代城鄉關系變化特征，著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標、順應億萬農民對美好生活向往作出的重大戰略部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。鄉村振興、規劃先行。當前，編制好縣域鄉村振興規劃，十分重要而緊迫。
一、充分認識編制縣域鄉村振興規劃的重大意義
（一）規劃引領是實施鄉村振興戰略的重要保障。習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時強調，推動鄉村振興健康有序進行，要規劃先行、精準施策。5月31日，中央政治局會議在審議國家《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》時指出，要抓緊編制鄉村振興地方規劃和專項規劃。制定鄉村振興規劃，明確總體思路、發展布局、目標任務、政策措施，有利于發揮集中力量辦大事的社會主義制度優勢；有利于凝心聚力，統一思想，形成工作合力；有利于合理引導社會共識，廣泛調動各方面積極性和創造性。
（二）編制好縣域鄉村振興規劃是關鍵。習近平總書記在會見全國優秀縣委書記時指出，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎。今年的中央1號文件提出，實施鄉村振興戰略要實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。編制一個立足全局、切合實際、科學合理的縣域鄉村振興規劃，有助于充分發揮縣域融合城鄉的凝聚功能，統籌合理布局城鄉生產、生活、生態空間，切實構筑城鄉要素雙向流動的體制機制，培育發展動能，實現農業農村高質量發展。制定出臺縣域鄉村振興規劃，既是實施鄉村振興戰略的基礎和關鍵，又是有力有效的工作抓手。
（三）編制縣域鄉村振興規劃迫在眉睫。國家鄉村振興戰略規劃即將出臺，省級層面的鄉村振興戰略規劃正在抓緊制定，有的省份已經出臺；各地圍繞鄉村振興戰略都在醞釀策劃相應的政策和舉措，有的甚至啟動了一批項目；全國上下、社會各界、特別是在農業農村一線工作的廣大干部職工和農民朋友都對鄉村振興充滿期待。以上這些都迫切要求各地盡快制定縣域鄉村振興規劃，一方面與國家和省級鄉村振興戰略規劃相銜接，另一方面統領本縣域鄉村振興各項工作扎實有序開展。
二、深入理解編制縣域鄉村振興規劃的重要作用
（一）促進多規合一，有效整合和統領各專項規劃。鄉村振興涉及產業發展、生態保護、鄉村治理、文化建設、人才培養等諸多方面，相關領域或行業都有相應的發展思路和目標任務，有的已經編制了專項規劃，但難免出現內容交叉、不盡協調等問題。通過編制縣域鄉村振興規劃，在有效集成各專項和行業規劃的基礎上，對縣域內鄉村振興的目標、任務、措施作出總體安排，有助于統領各專項規劃的實施，切實形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。
（二）優化空間布局，促進生產、生活、生態協調發展。長期以來，我國農業綜合生產能力不斷提升，為保供給、促民生、穩增長作出重要貢獻，但在高速發展的同時，農業農村生產、生活、生態不相協調的問題日益突出，制約了農業高質量發展。通過編制縣域鄉村振興規劃，全面統籌農業農村空間結構，優化農業生產布局，有利于推動形成與資源環境承載力相匹配、與村鎮居住相適宜、與生態環境相協調的農業發展格局。
（三）因地制宜精準施策，突出特色分類推進村莊建設。隨著農業農村經濟的不斷發展，村莊建設、農民建房持續升溫，農民的居住條件明顯改善，但千村一面現象仍然突出。通過編制縣域鄉村振興規劃，科學把握縣域內地域特色、民俗風情、文化傳承和歷史脈絡，不搞一刀切、不搞統一模式，有利于保護鄉村的多樣性、差異性，打造各具特色、不同風格的美麗鄉村，從整體上提高村莊建設質量和水平。
（四）創新體制機制，推動資源要素合理流動。長期以來，受城鄉二元體制機制約束，勞動力、資金等各種資源要素不斷向城市聚集，造成農村嚴重“失血”和“貧血”。通過編制縣域鄉村振興規劃，貫徹城鄉融合發展要求，抓住錢、地、人等關鍵要素，謀劃有效舉措，打破城鄉二元體制壁壘，促進資源要素在城鄉間合理流動、平等交換，有利于改善農業農村發展條件，加快補齊發展“短板”。
三、將融合發展理念貫穿縣域鄉村振興規劃編制始終
編制好縣域鄉村振興規劃，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，著力推進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興。在規劃編制中，要轉變發展思路、創新規劃理念、突出問題導向，著重體現“七個融合”。
（一）注重城鄉融合，推進城鄉一體化發展。一是堅持城鄉空間布局相統一。鄉村振興規劃要與城鎮規劃、土地利用規劃相互銜接，綜合考慮縣域內城鄉人口遷移變化、產業發展需求、土地集約利用、生態環境保護、交通網絡組織及旅游資源開發等因素，合理布局縣域內產業發展、村鎮體系、生態保護空間，重構城鄉空間體系，做到城鄉發展相互協調、相互促進。二是堅持城鄉產業發展相促進。全面統籌和準確把握縣域內主導產業，依托資源稟賦，提高城鄉產業的關聯度和互補性，謀劃構建縣域經濟發展的產業集群，形成城鄉融合的產業體系。三是堅持城鄉公共服務相一致。按照城鄉融合發展要求，統籌規劃縣域內城鄉教育、醫療、社保、交通、商業、養老等公共服務設施和服務能力建設，綜合提升鄉村公共服務軟、硬件水平，逐步實現城鄉公共服務均等化。四是堅持城鄉基礎設施相匹配。全面統籌城鄉發展對道路、給排水、垃圾處理、電力、通訊等基礎設施建設需求，大力提升鄉村基礎設施建設標準和水平。
（二）注重一二三產業融合，增強發展動能。一是堅持全鏈條發展。依托縣域內主導產業，按照延長產業鏈、提升價值鏈的原則，謀劃農產品精深加工業，構建農業服務業體系，提出一二三產業融合發展的重點任務和重大項目，形成種養有機結合，生產、加工、收儲、物流、銷售于一體的農業全產業鏈發展格局，促進縣域經濟發展。二是堅持龍頭帶動。綜合考慮產業發展狀況和一二三產業融合發展要求，按照優化整合提升縣域內龍頭企業、合作社和種養大戶等新型經營主體的原則，提出扶持一二三產業融合主體發展壯大的政策措施，推動形成龍頭帶動、規模適度、多方融合發展的生產經營業態。三是堅持構建利益鏈接機制。按照小農戶與現代農業有機銜接的要求，以提升小農戶融合發展水平、增強內生發展動力為導向，設計符合當地實際的訂單生產、股份合作、綜合服務等合作經營模式，形成多方主體“優勢互補、利益共享、風險共擔”的有效融合機制，讓小農戶分享產業鏈增值收益。四是堅持推進品牌強農。按照品牌是農業競爭力重要標志、現代農業重要引擎的理念，提出完善全鏈條質量標準體系、加大品牌宣傳推介、強化全程監管保護、構建品牌創建激勵機制等發展策略，通過樹品牌、講品牌、護品牌、扶品牌，實現品牌強農。
（三）注重功能融合，實現高質量發展。一是堅持綠色生產與生態保障相促進。遵循綠水青山就是金山銀山的理念，將綠色發展要求貫穿生產經營全過程，以保供給與保生態相協調為導向，提出實現種養循環化、投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、模式生態化的產業發展路徑和重點工程，建立縣域循環經濟發展格局，形成產業發展與生態保障互促共興的農業可持續發展機制。二是堅持農文旅相結合。按照全域旅游的發展理念，將農業農村的田園風光、農耕文明與自然景觀等資源有機結合，構建“農業+文創+旅游+養老”的發展模式，培育“田園變公園、農房變客房、產品變商品、勞作變體驗”的休閑業態，實現鄉村與城鎮的互動、田園風光與民俗文化的深度融合。三是堅持農業產業助推精準扶貧。立足鄉村振興與脫貧攻堅有機結合、協調推進的原則，因地制宜，謀劃一批貧困人口參與度高的優勢特色農業產業、一批帶動能力強的特色種養項目，構建一批通過產業發展實現精準脫貧的適宜模式，有效助力貧困戶脫貧增收。
（四）注重產村融合，壯大集體經濟。一是堅持產業發展帶動村集體經濟。以強化財政激勵、創新生產經營方式為導向，謀劃村集體創辦農民合作社、入股產業化龍頭企業、引入社會資本發展優勢特色產業等方面的政策舉措，建立產業發展帶動村集體經濟的聯結機制，促進集體經濟發展。二是堅持盤活農村資產。按照深化農村集體產權制度改革的總體要求，全面摸清縣域內集體經濟資產底數、明晰產權歸屬，立足實際、設計完善有效利用“四荒地”、村集體建設用地和閑置資產等資源的政策舉措，盤活農村資產，構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢的農村集體資產保值增值長效機制。三是堅持發揮基層組織和領頭人的帶動作用。把夯實基層基礎作為固本之策，謀劃提出加強基層組織建設、新型職業農民培育等有效措施和重點工程，充分發揮村“兩委”班子的帶動作用，培育“一懂兩愛”人才隊伍，帶領村民增收致富，增強農村集體經濟發展的內生動力和造血功能。
（五）注重農業與互聯網融合，推進農村信息化發展。一是堅持推進生產經營信息化。按照政府引導、企業主體的原則，謀劃農業農村信息化示范項目。加快推進物聯網、大數據、云計算在農業生產全過程的應用，實現數字化監測、智慧化決策和自動化管理，提高生產效率。加快發展農產品電子商務，構建符合區域特點的電商平臺，推進農產品電子化交易，保障田頭市場、批發市場、冷鏈物流等環節關鍵信息的互聯互通。二是堅持推進農產品生產加工全程可追溯。謀劃建設農產品全程可追溯系統，搭建全產業鏈大數據分析平臺，推進主要投入品和農產品全過程的標記、識別和溯源，提高農產品質量安全監管水平。三是堅持推進數字鄉村建設。遵循便民服務、科學管理的原則，構建集農業生產、農村公共服務、人居環境監測、就業創業指導等為一體的網上綜合管理服務平臺，形成完善的鄉村管理服務體系，實現鄉村管理的數字化、精準化。
（六）注重要素融合，深化農村改革。一是堅持穩定農村基本經營制度。落實第二輪土地承包到期后再延長三十年這一重大制度安排，統籌謀劃好農田整治和基礎設施建設、適度規模經營等重大項目，既兼顧當前更要著眼長遠。完善農村承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度，提出農村承包土地經營權融資擔保和入股農業產業化經營的政策措施，創新土地流轉方式，發展多種形式適度規模經營。建立農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度，完善有效利用農民閑置宅基地和閑置農房的政策舉措。二是堅持創新農業農村投融資機制。以加快形成財政優先保障、金融重點支持、社會積極參與的多元化投入格局為目標，完善農村投融資體制機制，加強財政涉農資金整合，創新財政投入方式，拓寬投融資渠道，構建PPP合作、農業保險、兩權抵押貸款、土地收益返還等投入模式，充分發揮財政支農資金撬動引領作用，切實提升支農資金使用效益，優化投入供給。三是堅持吸引人才下鄉返鄉。以暢通智力、技術、管理下鄉返鄉通道為目的，創設激勵政策，吸引企業家、專家學者、本土有志人士、黨政干部等各類人才下鄉返鄉，開展投資興業、辦學育人、交流合作、技術指導和包村包戶，協同推進鄉村振興。
（七）注重協作融合，綜合施策形成合力。一是堅持黨的領導。規劃制定工作中，要堅持黨總攬全局、協調各方，黨政一把手是第一責任人的工作要求。規劃中要明確各相關部門推動鄉村振興的工作職責和任務，構建考核評價機制，做到事事有規可循、層層有人負責。二是堅持協同配合。要建立規劃編制的部門協作機制，農業農村部門要加強與各相關部門的密切溝通，圍繞規劃重點任務和重點工程，協同謀劃鄉村振興的有效舉措，提高財政、土地、科技、人才、金融等各項工作的協同性，引導社會資本加大投入力度，形成合力推進鄉村振興的工作局面。三是堅持多方參與。要充分調動村民和社會各界參與鄉村振興規劃編制的積極性，廣泛聽取意見、凝聚共識，匯集各方智慧，構建政府組織、市場力量、社會各方協同推進的鄉村振興格局。
總之，要下大力氣、立足全局、統籌城鄉，突出融合發展，精心編制好符合實際、切實可行的縣域鄉村振興規劃，為鄉村振興各項工作健康有序開展提供科學遵循。
（作者單位：農業農村部規劃設計研究院）
